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课题研究

北大课题组:深圳探索土改从可行经验中寻求突破

发布日期:2014-08-14 16:18:06 发布人: 浏览次数: 文章来源:

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    一方面建设用地资源几近耗尽,另一方面城市内部却存在天量的合法外用地违法建筑。这是深圳目前面临的现状。

方面建设用地资源几近耗尽,另一方面城市内部却存在天量的合法外用地违法建筑。这是深圳目前面临的现状。

如何解决上述问题?726日,北大国发院综合课题组在“CMRC中国经济观察报告会上给出政策思路:尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架,并以此为出发点,进行行之有效的政策改革,推进新一轮土改。

    只用了32年,深圳市建成区规模从3平方千米扩大到934平方千米,城镇人口从3万增加到1500万,GDP1.96亿到突破1.1万亿。不过,这个快速发展的城市目前面临紧迫的问题是,未建设用地已近于耗尽。

    由于特殊的历史背景,中国存在城乡二元土地制度。在这一法律框架内,农村集体土地唯有被征用为国有土地后,才能进入市场流转。这就在制度层面上产生了独特的资源配置逻辑——“先国有化、后私有化

    改革开放后,经济发展和大规模安置流动人口对土地产生巨大需求,深圳1992年出台规定,对原特区内农村土地统征2004年,对特区外实行统转,把全部关外农民转为城镇居民,以此实现深圳市全域的土地国有化。

在报告会上,课题组认为,虽然名义上实现了深圳全域土地的全部国有,消除了在其他城市尚存的城乡土地二元所有制。但在此基础上又生成了一个法外世界法内世界交织的新二元结构。

    根据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查统计结果显示,全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为35.7万栋,建筑面积3.92亿平方米,用地面积131平方千米。

    要摆脱这些历史遗留问题的纠缠,课题组认为急不得拖不得。一是,铁腕拆迁会导致社会和政治的风险。即使成行,高昂的拆迁成本也非财政可以承担。二是,久拖不决会增加以后解决的难度,即使试而不决也对解决问题难有建树。

    那该怎么办?从可行经验中提炼对策。一是,成功管理违建出租房;二是,登记违建场地上的工商户;三是,管理涉违消防和网吧的经验;四是,寻找政策突破口。

    值得关注的是,2009年,广东出台三旧改造政策三旧旧城镇、旧厂房、旧村庄。这是广东省在推进建设节约集约用地试点示范省工作中特有的改造模式。在这一背景下,深圳出台办法对城市更新进行政策规定。主要做法是,引进市场开发主体,对项目地块上的全部物业重新规划、实施二次开发。

    在现实操作中,由于合法土地数量不多,且与合法外土地插花交织,导致城市更新项目的推进十分缓慢。为了破局,政府主动松了口子:在立项时允许合法土地占70%,合法外土地占30%”,等项目完成后,再达到全部土地合法

    随后,深圳提出“20-15”准则。“20”,就是政府无偿拿走更新项目中合法外用地的20%,以此为交换条件,这块土地获得参与城市更新的资格。“15”,指在余下可开发的土地中,再拿出15%作为公共设施的配套用地。新政策规定,只要满足了这一准则,政府就不再计较合法非法,全部项目用地都进入城市更新,并在更新后全部可以合法颁证。

    课题组成员李力行认为,这一政策的意义就在于,用20%确权税来了断历史遗留问题。更为重要的是,突破了唯有国有化、才能市场化的城市化模式,厘清了城市规划中市场和政府的边界。政府只要确保项目开发的公共用地,对土地确权设置必要门槛条件,保障过程的社会公正,就可以将其余事情交给市场。这对深圳乃至全国城市土地制度的变革具有实质的开拓意义。

 

    报告认为,深圳不存在无解的难题,关键在于理念、认知和改革魄力。只要以尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架为出发点,从现实的实践经验中提炼政策元素,主动创造条件,就会打开更新城市的市场之门。